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油氣上游勘查開采準入機制若干問題探討

2021-6-8 7:55:17 來源:中國礦業報 作者:劉玲娜 劉傳望

國內油氣產量是確保國家油氣安全的“壓艙石”。2017年5月和2019年4月,中共中央、國務院分別印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》和《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》,提出要有序放開油氣勘查開采市場,實行勘查區塊退出和流轉。我國將逐步推動形成“X+1+X”的油氣市場體系,在上游油氣勘查開采環節放開市場準入,引入市場主體,促進礦業權市場交易從現有的“申請在先”方式出讓過渡到多個交易主體在市場上通過競爭而獲得礦業權的市場交易機制。

為貫徹落實黨中央、國務院關于進一步深化石油天然氣體制改革、礦業權出讓制度改革等決策部署,充分發揮市場資源配置的決定性作用和更好地發揮政府作用,加大我國油氣勘探開發力度,保障國家能源安全,2019年12月自然資源部出臺《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》,明確提出了全面開放油氣勘查開采市場。在此政策背景下,多種經濟成分的企業陸續參與到油氣勘查開采市場。

通過梳理美國、巴西和英國等國家為代表的油氣上游市場準入機制,發現這些國家經歷過一系列的變革,形成了基于市場經濟規則對石油工業進行管理和調控。其市場準入機制主要存在以下三個特點:

一是相對較低的準入標準。如美國在1920年《礦產租讓法》中對進入油氣行業的主體進行了規定,規定的油氣租賃主體十分廣泛,且對進入油氣行業的主體沒有資質限制,只要同土地所有權者簽訂協議且符合法定要求就能進入油氣上游市場。

二是明確競爭出讓要求。如美國根據《聯邦陸上石油天然氣租讓修正案》和《外陸架土地法修正案》的規定,只有競爭性出讓的方式才能租讓油氣區塊。1995年,巴西打破國家石油公司壟斷,進行油氣體制改革,允許私企和外企進入,走上了競爭性發展的道路。巴西現在多改用招投標的方式有償取得探礦權和采礦權,并成立了巴西石油管理局等機構來進行監管。

三是細化競爭出讓程序。2015年4月1日,英國新成立了石油天然氣管理局,負責管理油氣資源勘探開發及相關活動,包括進入油氣區塊的許可招標,并發放石油許可證。并且設定了完備的招標程序。從區塊劃分開始,到企業的資質評定、擇優錄取,最后合同條款的簽訂都有完善的規定指導。在放寬準入資質上,確立了聯合體投標模式。為了吸引投資主體,降低開發風險,油氣監督局在招標文件中明確表示“鼓勵競爭者聯合共同承擔指定區塊的地質工作”,即在招標過程中,允許了各投資主體采取聯合體投標模式。

縱觀不同國家準入機制的發展,可以發現本國經濟對油氣資源的依賴程度、油氣的供求關系以及國家對上游市場的監管能力是影響油氣市場準入的主要因素。

首先從本國經濟對油氣資源的依賴程度角度來看,對于經濟較為發達、而且市場經濟運作良好的國家來說,國民經濟并不會對油氣工業稅收產生很大的依賴,國家就沒有對油氣市場準入進行嚴格控制的必要,開放油氣上游市場反而可以更好地促進經濟增長。而對具有豐富油氣資源的非發達國家而言,如果國民經濟對油氣資源具有很大的依賴性,并且政府在其它領域難以有所作為,那么嚴格控制油氣上游市場的準入就成為政府發展經濟的重要手段。從全球油氣供求關系來看,在上世紀八九十年代,油價長期低迷,全球油氣的供應量大于需求量,石油行業的投資下降,政府的收益減少。資源國就選擇打開油氣市場,吸引國內外的投資者進入油氣行業。例如,在上世紀90年代,俄羅斯的經濟形勢遇到了困難,其選擇對外開放油氣市場,與西方許多公司簽訂了合作合同。但是在本世紀后,全球油氣供需關系發生改變,資源國就開始全面控制油氣產業,保證政府能獲得最大的利益。同時,本國監管能力的高低也影響著上游市場的有序與否。油氣勘探開發的難度隨著資源的開發逐漸增大,所需要的相關技術也日益復雜,這使得勘探開發過程中的風險事故(經濟、環境、生態風險)日益頻繁。在此背景之下,必須嚴格監管油氣勘探開采過程,特別是深海等未成熟區域內的油氣勘探開采。只有在相關法規、機構等設立齊全,監管能力能夠達到預期效果的情況下,才能放開油氣礦權,否則將造成巨大的經濟和生態損害。

為加快油氣上游市場實現市場化改革,當前和今后需要進一步引入多元化投資主體,達到打破壟斷的目的。同時,還需要主管機構對市場的監督和完善的準入機制。

一是油氣上游市場的開放需要形成多元化主體模式。國外油氣市場開放政策與經驗表明,市場多主體和競爭開放是發展的方向。長期來看,需要形成國企、私企、外企共同發展,相互合作,多主體競爭性經營模式。2017年,民營企業中曼石油以8.6687億元成功競得新疆油氣勘查開采體制改革試點區塊—溫宿區塊的探礦權。2019年8月24日,中曼石油在新疆溫宿區塊獲得重大油氣發現,風險探井紅11井在潛山風化殼地層試油獲得日產氣量43674立方米,實現了新疆阿克蘇市油氣勘探“零”突破,結束了阿克蘇市范圍內沒有油氣資源的歷史。截至目前,經過初步探明,中曼石油在溫宿區塊的儲量達到了3673萬噸,這是國內民營企業,在國家公開競拍出讓油氣區塊探礦權之后,取得的首個重大收獲。另一方面,截至到2019年底,全國共有石油天然氣(含煤層氣、頁巖氣)探礦權924個,面積 298.21萬平方千米;采礦權800個,面積16.88萬平方千米。其中,對外合作探礦權 42個,采礦權35個。探礦權總面積的97%、采礦權總面積的99%為三大油公司擁有。其中,中石油776個,占37.8%,中石化484個,占24.1%,中海油333個,占35%。油氣上游市場進一步開放發展還有空間。

二是油氣上游市場的順利運行需要嚴格系統的市場監管。嚴格系統的市場監管體系對油氣上游市場的順利運行十分重要。可以借鑒巴西的監管制度,設立完備的招標程序與監管系統。在競爭出讓方式中,注重對招投標活動過程的監督,保證油氣市場的出讓過程公平公正,透明開放,以此來保證競爭出讓的順利進行。同時,加強對油氣開發過程的監管,以督促企業有效率地開發油氣資源,對開發不力的區塊可實行回收處理,并在市場上重新出讓。

三是油氣上游市場的全面開放還需逐步確定市場準入資質。由于油氣勘查開采高度的技術專業性,以及投資需求高、回報周期長等原因,油氣礦業權市場對市場主體提出更高的要求。同時,吸引各企業進入油氣上游市場,低門檻的準入標準是最直接有效的手段。但是在沒有準備的情況下貿然大幅度下降準入標準,只能給市場帶來混亂,油氣上游勘查市場的放開不能一蹴而就。雖然國內的準入資質條件已經有過幾次調整,但是隨著市場的變化,探尋一條適合我國市場情況的準入資質之路,可能是一個長期的過程。

(作者單位:中國地質大學(北京)經濟管理學院)

網站編輯:宮莉

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